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带量采购，釜底抽薪

医保代付，防占药款

门诊统筹，处方流转

支付改革，自主控费

“医药”分开，服务独立

一、按照采购主体与结算主体相一致的原则，基层医疗卫生机构药款结算主要通过以下方式进行：

（一）国家和省级集中带量采购中选药品，实行医保基金与医药企业直接结算。基层医疗卫生机构独立采购的，由基层医疗卫生机构审核确认直接结算数据；基层医疗卫生机构纳入紧密型县域医共体统一采购的，由负责药品采购的医共体牵头单位审核确认直接结算数据；

（二）非国家和省级集中带量采购中选药品（以下简称非集采药品），基层医疗卫生机构2023年12月1日之后独立采购的，由基层医疗卫生机构直接与医药企业自行结算；基层医疗卫生机构纳入紧密型县域医共体统一采购的，由负责药品采购的医共体牵头单位与医药企业自行结算。

二、医保基金直接结算通过药械结算监管平台进行，若出现应付给医疗机构的医保基金结算款不足以抵扣支付药款的情况，医疗机构应在收到医保经办机构收款通知的5个工作日内，将不足部分缴纳至医保经办机构结算账户。实行自行结算的药品货款，医疗机构与医药企业按双方协议约定支付。

三、各地医保、卫生健康、财政部门要密切配合，对于基层医疗卫生机构2023年12月1日前采购且未按规定及时上缴的药款，要督导制定明确的还款计划，一院一档，经县级结算账户分期分批上缴省公共资源交易中心。

竞争浪潮从省会城市、地级城市席卷到了区县。在浙江，萧山、龙港、德清、桐乡、东阳等区县设立的政府引导基金，规模小则数十亿元，大则上百亿元；河南更是明确鼓励县级政府设母基金；为了满足考核条件，某些地方甚至贷款做产业基金。

仅2022年上半年，国内新设立的60只政府引导基金中，有30只为区县级政府引导基金。到了2023年，占比仍在增加。

地方引导基金在区县级城市的爆发，导致了大量想募资的基金随之下沉。

30亿华平大健康产业投资基金落地江苏宜兴；高瓴资本牵手杭州富阳区、青岛西海岸新区、武汉江夏区，红杉联姻杭州临平、临安区；深创投签约昆山、高邮和安徽怀宁等地。

江苏某三线城市成立了地方引导基金后，前来谈合作的基金至少有二三十个，就连周边某二线城市的母基金都跑过来募资。

这一波地方产业引导基金要吸引到市场上的优质基金合作，并不是看谁的基金规模多大，而是看哪个地方掏的钱快。

为了能从区县政府拿到募资，VC和PE纷纷成立了招商团队，专门对接地方的招商需求，一起研究落地政策、人才住房、上市奖励等等。有些知名投资机构甚至高薪招聘产业招商总监负责园区产业招商。投资人向招商人身份转换的同时，政府招商人员也在学习如何成为投资经理。

基金合伙人们的社交习惯从国际范的“德扑+红酒”变成更为中国化的“掼蛋+酱香白酒”。而基金公司举办掼蛋大赛，合伙人疯狂研究掼蛋技巧这些名场面已经不再新鲜。

综合类基金都标榜自己是硬科技基金，投的都是时下最热门的生物医药、新能源和先进制造，只为了能打动那些急需升级迭代的区县政府。

这一场合作里，基金有自己的算盘，地方有自己的考量。各自都抱着发展的目的而来，但也有各自不同的动机。到底是有长久打算的双向奔赴，还是迫于形势的短暂结合？一位投资合伙人认为，现阶段还处于你好我好大家好的阶段，你出嫁妆我赔彩礼，大家先结婚。至于，能不能一起过上好日子，则是后话。

为何要下沉县域

2022年下半年，投资人林唯楚做了一个和同行调性完全不符的决定，到百强县募资。原先只和上海、苏州这些时髦城市打交道的基金，却放低身段，寻求和一个行政级别仅为县级市的地方合作，听上去“有点掉价”。但投资人的直觉却告诉林唯楚，“钱在哪里，就得奔向哪里。”

在林唯楚“下乡”没多久，2022年6月17日，江苏江阴临港开发区发行了总规模100亿元新经济产业基金。江阴是全国头号强县，常住人口不足180万，但GDP总值吊打一众省会城市。市委书记出席签约现场足以可见江阴对于经济发展的重视程度，而从江阴走出来的名人、新东方创始人，同时也是洪泰基金、新东方行知产业基金创始人俞敏洪的现身，更让这个地方产业基金名气大增。林唯楚的关注点并不在此，他从几只签约基金中发现了一个熟悉的名字，主要投资生物医药、医疗器械的弘晖基金。

这只是一个开始，之后华平、高瓴、红杉、君联等头部资本纷纷下沉区县，更加证实林唯楚的判断是对的。

资管新规出台以后，部分银行通往股权投资，尤其通往PE的投资渠道受限。疫情、俄乌冲突和美元加息的三重影响下，募资难一直是基金这两年最头疼的问题。市场行情好的时候，金融机构、FOF、上市公司是相较于地方产业基金更优质的募资渠道，后者被投条件较为苛刻。市场行情变差时，手有余粮的地方国资成为PE和VC募资的主角。

但国资背景的地方产业基金那么多，为何要下沉到区县？

疫情结束后，省会城市为了完成招商引资的地方经济发展指标，省级引导基金设立一度到达了顶峰。深圳组建总规模千亿产业基金群后，西安迅速推出千亿重点产业链基金群，浙江随即设立500亿超级产业基金，广东成立2000亿母基金……

这些动辄百亿、千亿的地方产业基金，一下子给基金打开了募资的渠道。在决定下沉县域之前，林唯楚和同行一样，一头扎进了省会城市和如青岛、厦门等富裕的地级市。但他立马感觉竞争太激烈了，省里只要一开和产业基金相关会议，能碰到一线基金的所有熟人。省级引导基金盘子再大，也架不住所有基金一哄而上。而省会城市往往较为强势，要求基金只注册在当地，比如注册在了合肥，就不能选择去成都，这些附加的苛刻条件会让基金左右为难。

省里办事流程繁琐、审批周期长，涉及到庞大资金体量时，需要多个部门调配，中间协商环节极多。在产业发展定位上，如果主政者没有确定好方向，手底下的官员就会反复揣度上面的心思，林唯楚得反复打听。“这种情况下，不是跟一个领导打交道，而是跟几十个领导打交道。”地方政府处于甲方地位，心态上可以等，可以有底气慢慢挑，但基金是等不起的，晚一天拿到募资，可能都有破产风险。这让林唯楚有了寻找其他出路的想法。

募资几乎停滞的当口，拥有几十家上市公司的一个县级市却告诉林唯楚，“账面上还有几个亿趴着。”这让林唯楚吃惊不已，他和一些省会城市打过那么多次交道，深知哪怕是省会城市都不可能一下子大手一挥拿出这么多钱。

这些百强县级引导基金出现在林唯楚面前时，就此打开了一个新世界。他形容这段经历，“就像喝咖啡，之前，就近在旁边找个咖啡店。突然咖啡店关门，或者人都坐满。没办法，只能从不起眼的小巷子里去找，但刚刚好，里面又开了一家，环境和品质都不错，人还少。”

地方产业基金开路

林唯楚们正苦于找钱的时候，百强县们则苦于转型发展。

地方产业发展过去讲究量，通过扩车间、上设备，加大生产规模，就能降低生产成本、销售更大的市场，但传统生产制造的市场已经饱和，规模竞争始终只是一种低级的价格竞争，并不能成为地方发展的护城河。地方也意识到，要向人均产值和科技含量双高的新兴板块去转型，而发展生物医药无疑“既有面子也有里子”。

拿什么来吸引这些生物医药企业落户？正因为追随了生物医药企业的整个周期发展，史卫东发现用土地、税收政策来招商，已经对企业不具有吸引力。他是某三线城市开发区医药生命科学招商服务局负责人。企业处于低成本扩张时期，会将工厂从土地成本高的一二线城市搬到租金更低、税收更优的三四线城市——这也是地方招商引资的老套路，只要有土地空间，再配套相应政策就能将一些有开厂需求的企业招引到位。但企业的产能扩张随着市场的低迷而收缩，它们当前最紧迫的需求，并不是土地、人才、税收政策，而是资金。

地方引导基金带动招商引资就显得举足轻重。深圳和合肥两地早就意识到这一点。“深圳模式”阶段，产业基金还只是政策中的配角，企业陷入困境时，产业基金能弥补企业项目落地时资金不足的问题。“合肥模式”则是将地方产业基金“以投带引”的撬动作用发挥到了极致，国资出手后，投了一系列明星项目，用股权投资带动产业发展。两地已经用实践教育了整个市场，政府招商模式势必要从政策招商走向资本招商模式。

史卫东曾经看好一家CRO企业，登门拜访企业创始人时，他顺势抛出橄榄枝，希望它们把总部搬到开发区，并且允诺将提供优厚的扶持政策。但对方告知，他来晚了一步，因为另一个省会城市愿意拿出2000万的产业基金来投它们。

市场形势逼迫下，很多三线城市乃至区县一级地方也意识到，“地方政府如果没有产业基金几乎就招不到商。”认知到了这一点后，一些国家级开发区、百强县因为信用评级比较高，融资渠道比较广泛，和基金合作机制灵活，相对地级市、省会城市反而更有积极性去布局地方产业基金，大有后来居上的势头。

两年前，史卫东想招一家总部在香港的生物医药，但对方对于他所在的三线城市完全提不起兴趣。在南方某沿海城市有了工厂、享受到税收优惠之后，如果再到三线城市再设一个工厂，这需要面对更复杂的物流、协调不同海关出入境，无疑多了一层组织和管理成本。但如今，这家企业却主动联系上了史卫东，称愿意把一些产品线或事业部放到当地，只要地方能够做它上市时的基石投资人。

“市场不好的时候，给有一定投资能力的三线城市创造了一个新的机会。”在史卫东的理解里，各地都在推出地方产业基金，企业也都想从北上广这些资金充沛的地区拿到一笔投资。但终究是僧多粥少，一线城市往往会把投资的重心向头部、重点培育企业偏移。在一线城市拿不到太多资金支持的企业，转身拥抱三四线城市、区县，以在当地落产线的方式，获得政府产业基金的入股，来解决企业当下发展的瓶颈，已是大势所趋。

在生物医药产业发展上，区县是无法与有人才、资金各方优势的省会大城市分庭抗礼。但借助地方产业基金的优势，可以吸引到有优势的、小而美的企业回笼到地方，形成与张江、苏州等医药高地协同连动、错位发展。

县里要转型

在东南沿海一带的百强县考察了一圈后，林唯楚发现，这些地区民营经济极为发达，一些县级市会有五六十家上市公司，正因为经济发达，市场机制也会相对灵活，省里对于这样的计划单列县，“权限放得宽。”地方主政者开放和活络的思想，并不会被条条框框束缚住。

以往和省里合作，盖一个章要走两个月的流程。省里各个领导的想法，林唯楚要八面玲珑地兼顾到。到了县里，事情反倒好办很多。“一把手主会很明确和我谈，‘你基金过来，能给地方带来什么？’我说能带来1、2、3。他会说，‘你能不能再加个4和5？’最终，只要加个4，就谈妥了。“很多时候，林唯楚都不需要和四、五把手打太多交道，也不需要应付太多的饭局，一、二把手就能把事定了。

到了县一级，地方提出的条件也相对温和一些。“他们会说尽量注册在我们这里，返投条件也会宽松一些。但不会像省里那样提出很多硬性条款，比如你必须到我这里注册。”

这些百强县地方主政者转型需求极为迫切。江浙一带民营经济的崛起，是顺应了中国制造走向世界的潮流。但低价、高效只是代表着中国纺织、制造工厂曾经的一种特色。随着中国人工、原材料等成本上升，工厂利润陷入发展瓶颈。疫情导致了外贸受阻，2022年12月3日，浙江启动“千团万企拓市场抢订单行动”，杭州、嘉兴、金华、宁波、温州等地组团去海外抢大单。但并不是所有县市抢单的结果都尽如人意。也是看到外贸受海外市场波动影响大，一些县市很希望降低对外依赖。

转型动力更是源自于内部。打造江浙民营经济的一代正在逐步“退位”，留学回国的“厂二代”正在接班。他们已经不再满足于父辈留给他们的服装厂、皮鞋厂、塑料厂等低端制造产业，哪怕这些工厂仍旧处于盈利中。他们更渴望去投资先进制造、半导体、新能源、生物医药这些高大上的产业。

地方和基金的一拍即合也需要时机。“最好的合作时机是大家刚开始做，都处于懵懵懂懂的时候，更准确说是去年下半年到今年上半年的时候。”林唯楚刚开始寻求百强县合作时，县里领导很重视。“他们一看，这么大的基金过来，觉得自己有点高攀了，一切条件都比较好谈。”但在林唯楚拜访之后，好几家医药知名基金也都前来募资，慢慢县里的心态也“平和了”。

“大家就想抢一个先手，你先跟地方谈，那地方可能会优先跟你签合同。要是这波抢不到，我甚至都听说过，基金到村里面去解决融资。”

也不见得所有百强县都值得基金下沉。“前二十名的百强区县还值得跑一跑，越往后排名的区县，能拿出的钱就越少。”区县虽然都在设立几十甚至上百亿目标引导基金规模，但做到实缴也并不容易。数据显示，截至今年上半年，国内共设立政府引导基金目标规模12.91万亿元，其中已认缴的规模约为6.6万亿元，仅为总规模的一半左右。

政府要厂，资本要钱，如何平衡？

前来合作的基金不少，史卫东马上发现地方和资本之间的利益诉求不尽相同。

地方政府是希望有IPO前景，能带来利税的企业在当地落户，不仅引来企业，更能获得企业成长的红利。江苏某区招商人员更直白表示，地方政府要的是能在当地建厂、快速产业化落地的企业，有时是不会像资本去看企业管线做得怎么样，临床推到几期，企业项目做得再好，在当地没有设厂，没有固定投资，对于政府来讲一点意义都没有。

“最好是C轮或D轮，甚至IPO前一轮，像港股的基石投资人这一类的企业，市场已经打开，确定性比较高，风险比较低，这种项目才是政府乐意接受的。”史卫东称，A轮融资，地方也投，但必须上市主体是在当地，否则就没有忠诚度——这种招商引资的偏好是基于一些地方政府在早期项目的投资踩过坑。

企业在早期研发阶段融资困难，为了拿到政府的钱在当地落户。但到了产业有销售环节，哪个地方税收低就搬到哪去。到了大规模生产时，哪个地方成本低，就去哪里。有些企业就算不搬迁，只要是海外架构，设一个平行公司到另一个城市，把税收票据全放那边，史卫东一点办法都没有。

而大多数政府领导并不会做培育企业的事情，因为任期有限，必须在极短的规定期限内完成地方GDP考核标准。如果能招商到已具备生产条件的企业，是最简单的。

于是就出现了一个怪现象：所有的地方政府满世界去找这种临近上市，将要商业化落地的企业。政府招引KPI考核标准就是看固定资产投资强度、税收等。但从开年到了年尾，可能符合地方政府要求的项目一个都没有落地。政府青睐的企业类型在当前行业下行期，注定是一种稀缺品。既然是稀缺品，可选项那么多，为什么要去拿区县政府的钱？

苏州Biobay是做生物医药早期项目投资最成功的园区。但从财政收益的角度讲，苏州Biobay没有从生物医药板块上获得多少收入，反过来，是他们用苏州工业园的房价、土地收入在弥补这样的一块投入。迫于当前市场环境，“上市公司变少，医药销售也难做，企业融资、估值都有困难。园区也没有那么多业绩去弥补这一块投入。”苏州Biobay内部员工认为，哪怕是苏州Biobay也会喜欢有现金、能给当地带来税收的企业落户。

但资本方考虑的是投资利益最大化。

在基金管理公司里，拉募资的是一拨人，投项目的是另外一拨人，做风控的又是一拨人。几拨人各自有各自的诉求点，募资的目的是拿到钱。但到了政府要求基金带项目返投环节，“投资人不会考虑这个项目是不是要落地，是不是要落地到LP（出资方）的辖区。他只会考虑这个项目能不能投得上，将来什么时候能退出，怎么退出，能挣多少钱。“

于是就会有基金为了应付政府，在临近截止日才会着手返投事宜，或者通过在外地设立子公司，将部分资金转移到子公司，年末合并财务报表时将其计入本地，实际投资却发生在外地，使返投比例限制流于形式，并未真正达到促进当地产业发展的目的。

史卫东回忆，当地曾经有一个新能源基金，当时要求基金按照按照1.5倍返投，到目前为止，基金却一个项目都没有带来。到了第三期出资了，政府就拒绝出资了，因为整个新能源的风口都快过去了。

最终考验GP的能力

林唯楚最终从一个地级市拿到了募资。但他也坦诚，“这个事（合作）未必对各方的利益都是最大化的。”

为了完成返投任务，基金可以明面“要挟”被投企业搬到地方产业基金所在辖区落户，否则基金就不投钱。但从产业角度来说，如果一家企业实在不适合到某些区县落户，为了拿到融资，企业被迫搬迁，最终发展受限，相当于三方都俱伤。

越下沉到地方，一把手定夺的权力越大，这对于推进合作洽谈的速度而言是好事，但弊端也在于，一旦地方领导换任，或者地方主政者突然改变了发展意愿和方向。那基金在当地所付出的努力或许又得推倒重来。

如何让三方共赢，极为考验GP的能力。林唯楚认为，少数头部基金会专门成立招商引资部门或投后管理部门，多跑跑一些企业，观察哪个适合当地，哪个不适合搬迁。同时花大量时间、精力下到区县，去帮企业做落地的“善后工作“。而大多数基金是不具备这种能力的。在他看来，中国有能力做招商引资的基金，两只手基本上数得过来。

而很多区县缺乏生物医药、器械发展条件，更需要GP的管理和运营。

纵然百强县可以砸钱，但它们缺乏生物医药发展的土壤，既没有医学类的大学，也没有大三甲的临床支撑。史卫东认为，自己所在三线城市有交通优势、学术优势、临床资源，但发展生物医药，都觉得很吃力，据此推测，区县的困难可想而知。

多数生物医药企业不愿下沉的原则在于，发展要有上下游供应链，区县如果没有，为此单独去建上下游的供应链，运营成本也会极高。“就好比送快递，他送了10件快递，在这条路上突然多一个，对他来讲，边际成本就很低，这就是产业生态的作用。”

但问题又恰恰在于此，没有产业生态的地方却更愿意付钱。而产业生态又是市场机制演化的结果，靠行政力量强行搭建这样的产业生态，不但需要十几、二十年的时间，更需要无限的资源投入。地方领导是否有能力又愿意干接力棒？

（文中林唯楚、史卫东系化名）